개헌 논의 흐름과 전망

18~19대 논의하다 흐지부지
3당 체제로 출발… 가능성 커져

정세균 국회의장의 제안으로 국회에서의 ‘개헌론’이 탄력을 받게 됐지만 아직 갈 길이 멀다. 앞서 18대, 19대 국회에서도 국회가 개원하거나 전·후반기 의장이 바뀔 때마다 개헌에 대한 필요성은 꾸준히 제기됐으나 군불만 떼다 구체적인 합의를 이끌어내지 못했다.

우선 개헌 추진을 논의하기 위한 의원들의 모임이나 국회 내 위원회가 구성될 것으로 보인다. 대표적인 개헌론자인 우윤근 국회 사무총장 내정자는 국회 헌법개정특별위원회(개헌특위)를 시급히 구성할 것을 주장했다. 국회 내에 공식 기구를 설치해 여야가 맞대야만 더욱 심도 있는 논의가 이뤄질 수 있다는 이유에서다.

앞서 18대, 19대 국회에서도 개헌은 의원 모임을 중심으로 의견이 모아졌다. 2008년 구성된 ‘미래한국헌법연구회’는 186명의 여야 의원이 참여한 최대 규모의 의원연구단체였다. 이어 같은 해 9월 국회의장 직속 자문기구인 ‘헌법연구자문위원회’가 구성된 것이 그나마 국회에서의 개헌 논의의 성과였다. 당시 위원장이 지금의 더불어민주당 김종인 비상대책위 대표다. 19대 국회에서도 여야 의원 154명이 참여한 ‘개헌추진 국회의원 모임’이 활동했다. 매 국회 임기 때마다 국회 개헌특위를 설치하자는 주장도 제기됐으나 특위를 설치하기 위한 여야의 합의 과정도 쉽지 않았다. 최창렬 용인대 교수는 16일 “여야가 어떤 형태의 권력구조로 갈 것인지를 합의하는 것이 가장 중요하기 때문에 당장 국회 개헌특위가 구성돼야 한다”고 지적했다.

20대 국회는 ‘여소야대’로 출발해 야당이 의회 권력을 쥐는 구도인 데다 야당 출신 국회의장단과 사무총장까지 적극 나서면서 국회 안에서의 논의가 이전보다 성과를 거둘 수 있을 것이라는 전망이 제기된다. 김윤철 경희대 후마니타스칼리지 교수도 “정치권의 공감대가 역대 국회 사상 가장 높은 것으로 보여진다”고 말했다. 신율 명지대 교수는 “현재 각 당에 뚜렷한 대선 후보가 없고 3당 체제라 가능성이 더 높아졌다”고 설명했다. 다만 최 교수는 “내년 대선 전까지 개헌이 실현되기는 어려울 것”이라면서 “대선 주자들이 개헌에 대한 입장을 분명히 밝히고 합의를 이뤄내야 현실성이 있다”고 전망했다.

개헌이 실질적인 추동력을 얻기 위해서는 청와대의 동의와 국민적 합의가 무엇보다 중요하다. 지금까지 청와대는 부정적인 기류가 강했다. 2014년 박근혜 대통령의 “개헌은 워낙 큰 이슈여서 한번 시작되면 블랙홀같이 모두 빠져든다”는 발언은 당시 불붙었던 개헌론을 순식간에 사그라들게 했다.

최 교수는 “현실적으로 대통령이 개헌에 대한 의지가 없으면 불가능하다”면서 “청와대로선 개헌을 하지 않으면 차기 정권에서 친박계의 영향력을 확대시키기 어려울 것이고, 개헌이 추진되면 모든 이슈가 개헌에서 비껴가 레임덕이 더 빨라질 수 있다는 우려로 양면성이 있을 것”이라고 내다봤다. 신 교수는 “정권을 빼앗길 수 있다는 생각이 들면 청와대도 입장이 바뀔 것”이라고 말했다.

그동안 국회가 너무 권력구조에만 매몰돼 사회적 공감대를 얻지 못했다는 지적도 나왔다. 19대 국회에서 헌법연구자문위원회에서 활동한 강원택 서울대 교수는 “모든 논의를 국회가 끌고 가려고 하면 안 된다”면서 “‘87체제’를 넘어선 새로운 체제에 대한 고민을 바탕으로 사회적인 공론화를 거쳐야만 가능하다”고 설명했다.

허백윤 기자 baikyoon@seoul.co.kr

안석 기자 sartori@seoul.co.kr