지방정부 구성에 자주권 부여·주민참여 확대

문재인 대통령의 개헌안에는 지방자치와 지방분권을 획기적으로 강화하는 내용이 대거 포함됐다.

이는 수도권 중심의 불균형 성장 전략에 따라 수도권이 비대해지고 지방은 낙후된 상황에서 수도권과 지방이 상생해야 지속가능한 발전을 이루는 것이 최고의 국가발전 전략이라는 문 대통령의 확고한 소신에서 비롯됐다.

지방정부와 지방의회에 대한 국민의 불신이 깊고 그에 따른 지방분권에 반대하는 여론도 있지만, 장기적으로는 국가발전의 지향점으로서 반드시 추구해야 한다는 게 청와대의 설명이다.

진성준 정무기획비서관은 21일 기자들을 만나 “지방자치를 강화하는 조항에 대한 반대 여론이 있지만, 지방자치를 확대해야 한다는 지향을 반대하는 것은 아니라고 본다”고 말했다.

그러면서 “지방자치를 더 강화하고 확대하는 방향은 분명히 하되, 그 한계와 수준은 국민합의에 맞게 법률로 할 수 있도록 했다”고 언급했다.

이를 바탕으로 한 개헌안은 ‘지방분권’의 시작을 ‘지방분권국가 선언’으로 규정했다.

자치와 분권을 강화하는 내용의 전문 개정에 더해 개정안 제1조 제3항에 “대한민국은 지방분권국가를 지향한다”는 조항을 추가해 대한민국 국가 운영의 기본 방향이 지방분권에 있음을 밝혔다.

개헌안은 지방정부 구성에 자주권을 부여했다.

‘지방자치단체’를 ‘지방정부’로 하는 한편 스스로에게 적합한 조직을 구성할 수 있게 지방의회와 지방행정부의 조직 구성과 운영에 관한 구체적 내용은 지방정부가 정할 수 있게 했다.

아울러 자치행정권과 자치입법권을 강화했다.

입법권의 경우 현재는 지역의 특색에 맞게 정책을 시행하려 해도 국가법령의 범위 안에서만 입법이 가능해 지역별로 특색 있는 발전이 어렵다는 것이 청와대의 판단이다.

이런 문제를 해결하고 자치권이 실질적으로 보장되도록 국가와 지방정부 간, 지방정부 상호 간 사무 배분은 주민에게 가까운 지방정부가 우선하는 원칙에 따라 법률로 정하게 했다.

지방정부의 자치입법권이 보다 폭넓게 보장되도록 현재 ‘법령의 범위 안에서’ 조례를 제정할 수 있게 돼 있는 것을 ‘법률에 위반되지 않는 범위에서’ 조례로 제정할 수 있게 했다.

다만, 주민 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 사항은 법률 위임이 있는 경우에만 조례로 정할 수 있게 해 주민 기본권이 침해되지 않게 했다.

자치재정권과 관련해서는 누리과정 사태와 같이 정책 시행과 재원 조달의 불일치로 중앙정부와 지자체가 서로에게 재정 부담을 떠넘기는 사태 등을 해결하기 위해 ‘자치사무 수행에 필요한 경비는 지방정부가, 국가 또는 다른 지방정부 위임사무 집행에 필요한 비용은 그 국가 또는 다른 지방정부가 부담’하는 규정을 신설했다.

자치재정권 보장이 지방정부의 재정을 악화시키거나 지역 간 재정 격차 확대를 초래하지 않게 국가와 지방정부 간, 지방정부 상호 간 재정조정에 대한 헌법적 근거를 마련한 것으로 볼 수 있다.

국세로 조성된 재원을 적정하게 분배하는 ‘재정조정제도’다.

또한 ‘지방세 조례주의’를 도입해 법률에 위반되지 않는 범위에서 자치세의 종목과 세율, 징수 방법 등에 관한 조례를 정할 수 있게 했다.

김형연 법무비서관은 “적어도 재정에 관해서는 지방에 폭넓은 재량을 주되, 입법권에 관해서는 국회의 입법권을 넘지 않는 범위에서 주는 것으로 정리했다”며 “개헌안에서는 국회 법률의 범위 내에서가 아니라 법률이 정하지 않아서 입법 공백이 있는 것은 얼마든지 자주 입법할 수 있게 했다”고 말했다.

김 비서관은 “조례로 지방세를 걷을 수 있게 한 것은 조세법률주의에 예외가 된다”며 “‘법률에 위반하지 않는 범위’라는 단서를 단 것은 동일 과세 요건으로 국세도 걷고 자치세도 걷는 부작용을 방지하는 규정”이라고 설명했다.

그는 ‘현행 법률로 위임사무 재원을 국가나 다른 지방정부에 부담하게 하는 것이 어려운가’라는 물음에는 “현행 지방자치법으로 규정할 수 있으나 현실적으로 국가 사무를 지방에 위임하며 그 비용을 제대로 보전해주지 않는 경우가 있어서 해당 규정을 마련했다”고 답했다.

조국 민정수석은 이와 관련해 “지방정부와 관련해 과거에는 법률이 허용하는 범위 내에서만 자치권을 줬다면 개헌안에서는 법률이 금지하지 않으면 허용하는 식으로 방향이 바뀌었다”고 부연했다.

지방정부 운영에도 직접민주주의 요소를 가미해 법률상 권리였던 주민발안, 주민투표, 주민소환 제도를 헌법에 규정했다.

아울러 광역자치단체장이 참여하는 ‘제2국무회의’ 성격의 ‘국가자치분권회의’를 신설해 입법 과정에서 지방의 의견이 반영될 수 있게 했다.

국가자치분권회의는 지방자치와 균형발전에 관한 사항을 심사·의결하는 기구로, 국무회의와 같은 위상을 가지며 의장은 대통령이, 부의장은 국무총리가 각각 맡는다.

개헌안에 따르면 지방자치와 관련한 법률안에 대해서는 국회의장이 지방정부에 그 법률안을 통보하고 지방정부가 이에 대해 의견을 제시하는 시스템이 가능하다.

청와대는 지방분권 관련 조항을 포함한 이번 개정안이 원칙적으로 공포한 날부터 시행되게 했다.

이를 위해 개정헌법에 따른 지방정부가 구성되기 전이라도 개정헌법의 지방자치 규정을 적용하게 하는 경과규정을 뒀다.

지방분권을 실현하겠다는 대통령의 의지가 강한 만큼 이를 신속하게 이행하겠다는 뜻으로 풀이된다.

이날 발표된 지방분권 강화 조항을 두고 애초 지방정부의 입법권을 국회의 입법권에 준하게 해야 한다는 점을 주장해 온 지역의 여론은 불만족스럽다는 반응도 나왔다.

이에 조 수석은 “(그러한 요구는) 민주화의 원리에 맞지 않다고 본다”며 “지방정부에서 만든 자치법률이 전국 선거로 뽑은 국회의원이 만든 법률과 같다고 하는 것은 대한민국이 연방공화국이 아닌 한 힘들다고 본다”고 말했다.

연합뉴스