정부는 지난해에 제정된 ‘지방 행정체제 개편 특별법’에 근거한 위원회를 곧 출범시키고 본격적으로 개편을 위한 준비에 들어간다. 향후 개편 논의에서는 보다 객관적이고 현장 중심적인 대안이 나오기를 기대하는 의미에서 주요 쟁점들을 신중하게 논의할 필요가 있다.

첫째는, 행정구역이 크면 주민과 행정과의 거리가 멀어져 주민참여가 안 된다는 주장이다. 우리나라 행정학이나 지방자치에 관한 교과서는 하나같이 이렇게 기술하고 있다. 과연 그럴까? 언뜻 생각하면, 행정구역이 커지면 주민참여가 안 된다는 말이 맞게 들릴 수도 있다.

그러나 이런 생각은 삼국시대나 조선시대에나 통하는 말이다. 교통과 통신이 발달되지 않았던 과거에는 주민이 직접 행정관청을 찾아가 자기 의견을 제시해야만 했다. 그러나 오늘날은 인터넷시대다. 행정관청과의 공간적 거리를 기준으로 주민 참여의 유·불리를 논한다면, 우리보다 땅이 훨씬 큰 미국은 백악관과의 거리가 멀어서 주민의 국정참여가 안되고, 우리나라는 땅이 작아서 잘된다는 말과 같다.

또 청와대와 가까이 살고 있는 서울 종로구 주민은 국정 참여를 잘하고, 제주도에 사는 사람은 국정 참여를 못하고 있다는 논리도 성립된다. 이런 논리가 맞다면 학교 근처에 살고 있는 학생들은 공부를 잘하고, 멀리 살면 공부를 못해야 한다.

행정구역이 커도 주민이 직접 서비스를 제공받는 동사무소 기능이 강화되면 행정관청과의 공간적 거리는 문제될 것 없다. 규모가 작은 농촌지역 자치단체의 경우 오히려 경실련 같은 시민단체가 설립돼 있지 않아 행정의 불합리를 견제할 수 있는 시민통제 여건이 없다.

둘째, 도의 지위와 기능문제다. 제주특별자치도는 인구가 56만명인데, 특별자치도의 지위 때문에 일반도로서 인구 1000만이 넘는 경기도의 기능은 물론, 여기에다 경기도가 갖지 못한 1000건의 기능을 더 수행하고 있다. 현재는 중앙정부-도-시·군·구 체제로 인해 하나의 시가 도에 보고하는 각종 보고문서 처리에 필요한 공무원 인력만도 전체 직원의 10% 이상에 해당된다는 2008년의 연구도 있다.

즉, 인구가 60만명인 도시라면 지금의 도 기능을 수행해 행정거래 비용을 줄이고 주민에게 신속한 서비스를 제공할 수 있도록 할 필요가 있다. 이것은 소위 보충성의 원칙에도 부합된다.

셋째, 자치단체 규모나 하부기관의 설치문제다. 지방 행정체제 개편에 있어서 가장 중요한 기준은 무엇보다도 주민 편의성의 증진이다. 이것이 이뤄지려면 저비용 고효율 구조와 현장 서비스 강화로 가야 하는데, 우리나라의 경우 실증연구에 의하면 인구가 60만명 수준은 돼야 한다는 것이다. 더욱 중요한 것은 본청과 하부기관(동) 사이의 기능과 공무원 배분구조다.

영국은 본청과 하부기관 공무원 구조가 2대8 또는 3대7로서, 1000명의 공무원이 있는 자치단체는 본청에 200명, 하부기관에 800명이 근무한다. 주민에게 현장 서비스를 제공해 줄 수 있는 ‘다리’가 강하다.

그러나 우리나라는 현재 본청과 동에 근무하는 공무원 비율이 8대2로서 오히려 본청이 더욱 많은 ‘머리’가 큰 구조다. 이러한 현상이 시정되지 않으면, 주민들의 피부에 와 닿는 체제 개편이 되기 어렵다. 이러한 현실적인 고려가 반영돼야 비로소 지방 행정체제 개편이 성공할 수 있다.