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[열린세상] 비토크라시의 한국 정치 이대로 좋은가/조성대 한신대 국제관계학부 교수

[열린세상] 비토크라시의 한국 정치 이대로 좋은가/조성대 한신대 국제관계학부 교수

입력 2019-06-27 17:38
업데이트 2019-06-27 18:40
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조성대 한신대 국제관계학부 교수
조성대 한신대 국제관계학부 교수
자유한국당이 국회로 들어오겠다고 해 17번째 장기 파업과 국회 공전이 끝나나 했는데 그것이 아닌 모양이다. 검찰총장?국세청장 인사청문회 등 관심 상임위원회만 참여하겠단다. 시급한 민생 문제를 해결하려는 추경 예산안은 심사할 수 없단다. 여야 4당이 합의해 신속처리안건으로 지정한 선거법 개정안, 공수처설치안과 검경 수사권 조정안을 철회하고 사과하지 않는 한 국회 정상화는 없다고 한다. 그러나 국회는 입맛대로 골라 먹는 뷔페식당이 아니다. 편식이 지나치면 건강에도 해롭다.

이 정도면 비토크라시(vetocracy)가 한국 정치를 지배하고 있다고 할 만하다. 거부권(veto)과 통치(cracy)가 결합된 신조어인 비토크라시는 한 정파의 고집스런 거부권 행사로 이도저도 하지 못하는 무결정의 상태가 지속되는 정치체제를 일컫는다. 이는 대통령제의 특징에서 기인한다. 의회의 다수파가 행정부를 맡고 책임 정치의 결과에 따라 임기 중에라도 내각 교체 혹은 조기 총선을 치르는 내각제에서는 발생할 일이 거의 없다. 반면 대통령과 국회의원이 각각 고정된 임기를 지니며, 생존에 서로 영향을 받지 않는 대통령제에서는 교착이 발생할 수 있다. 여소야대일 경우 더 빈번하다. 비토크라시는 교착이 고질적인 상태를 지칭한다.

한국의 정치제도는 다른 국가들보다 비토크라시에 한 발짝 더 가깝다. 대통령과 의회를 다수제적으로 선출하고도 정작 의회를 합의제에 가깝게 운영하고 있기 때문이다. 무엇보다 국회법상의 교섭단체 협의제는 의안의 회부, 상정, 심의, 표결 절차에서 야당의 실질적인 거부권을 보장하고 있다. 일반 상임위, 법사위, 본회의의 단계마다 교섭단체 협의를 거쳐야 하는 것도 곤혹스럽다. 물론 야당엔 이보다 좋은 제도가 없다. 그러나 법 통과가 어려우니 정부와 여당엔 죽을 맛이다. 그래서 과거엔 상임위원장 및 국회의장에게 직권상정 권한을 부여했었다. 돌아온 결과는 날치기와 몸싸움이었다. 직권상정제도를 폐지하면서 도입한 신속처리절차는 운영에서 5분의3의 동의를 요구한다. 이 또한 단순 과반을 훌쩍 뛰어넘는 가중다수를 요구하기에 국회의 합의제적 성격을 강화하고 있다. 그러나 몸싸움을 없애는 대신 더 많은 다수를 모으라는 취지는 민주주의의 원리에 더 충실하므로 이 정도면 동물국회에 대한 타개책이 될 수 있을 거란 기대를 갖게 했다.

문제는 5분의3이 동의한 정책을 5분의2 의석인 한국당이 무조건 반대하면서 비롯됐다. 과정에서 보인 폭력은 논외로 하더라도 이런 반대가 정당하고 적절한지 의문이다. 다수의 지배보다 소수를 지나치게 보호하기 때문이다. 한국당은 한발 더 나아가 모든 의사일정을 거부하며 장외투쟁에 올인했다. ‘무노동 무임금’을 외쳤던 사람들이 정작 일하지 않으면서 임금은 꼬박꼬박 챙겨 가는 역설이 발생한다. 이제 국회로 돌아온다 하니 반갑긴 하지만, 선별 노동만 하겠다니 세비도 선별로 받아 갈 것인지 묻고 싶다.

역대 국회에서 국민 생활과 직결되는 민생 법안은 대부분 여야 합의로 통과됐다. 반면 정부와 여당의 국정 현안은 그 자체로 여야 간 갈등을 배태해 합의가 무척 어려울 수밖에 없었다. 동물국회니 식물국회니 하는 수사가 생겨난 곳이기도 하다. 이 정부에서도 예외가 아니다. 대통령의 국정 현안을 야당이 저지하려는 과정에서 국회폭력과 장외투쟁이 발생했으니 말이다. 한데 의회는 이러한 갈등을 평화적으로 해결하기 위한 규칙을 지니고 있다. 과반규칙이 바로 그것이며 모든 민주주의 국가 의회가 정책 결정의 룰로 채택하고 있다. 최소승리연합인 과반이 찬성하면 이를 심의ㆍ의결하고 집행하게 하자는 것으로 대의제 민주주의의 기본 운영 원리다. 하물며 5분의3이 동의한 정책이라면 더 말할 나위가 없다.

대의제 민주주의는 책임 정치를 근간으로 한다. 아무리 틀린 결정도 결정하는 것이 무결정보다 낫다. 책임지는 것이 가능하기 때문이다. 현재 우리는 정책안을 만든 5분의3과 이를 거부하는 5분의2 중 하나를 선택해야 하는 기로에 서있다. 둘 중 하나를 선택한다면 누구의 손을 들어 줘야 하는가는 명확하다. 한마디 덧붙인다. 지금의 정기회와 임시회를 지닌 국회 구조를 없애고 연중 상시국회를 만들자. 그래야 일하지 않으면서 먹는 사람이 없을 테니까.
2019-06-28 30면

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